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而且由于国家与社会的融合，公法人的形态日渐多样化，介入国家与社会之间、甚至偏于社会一边的公法人日渐增多，完全回避公法人的基本权利之权利主体地位也并不可能，由此就需要从具体权利的角度，也就是从财产权的属性出发进一步分析国家享有宪法财产权的可能。

正是在这种改革开放思想指导下，中国取得了巨大的进步。现行宪法即1982年宪法第二条有同样的宣示，1975年和1978年宪法也都在第三条中明确规定。

自1954年宪法开始就已经在中国确立了中国共产党领导的多党合作与协商制度。自主意味着自我承担责任，如果你不能承担责任那么你也就可能要放弃自主性。适度赋权论是积极自由与消极自由的结合。自1954年的宪法开始，现实中的宪法都是由中国共产党起草、制定的，全国人民代表大会只是通过了宪法，但我们不能由此说中华人民共和国宪法的制宪主体是中国共产党。美国是先有宪法后有国家。

不同国家的宪治由于建国模式的不同差别较大。天赋人权只不过是人们认为最基本最重要的权利而已，然而每个人对此的看法可能不同，每个时代也可能不同。(25)由此，国务院制定《新闻出版条例》《社会团体登记管理条例》的合法性迄今难以受到质疑。

胡锦光：《立法法对我国违宪审查制度的发展与不足》，载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第6期。之前一些地方纷纷出台了乡镇财政管理条例、财政监督条例，(30)其中有些规定存在涉足财政基本制度之嫌，但迄今并无相应审查以及纠正机制的启动。本文提出的问题远多于答案，这也反映了《立法法》修改的复杂性和难处所在。可以选择的路径之一是，采用类似《中国(上海)自由贸易试验区条例》的授权立法机制，以最大限度地盘活立法资源在中央与地方之间的有序流动，实现权力配置领域中正义价值统领下的效率、秩序和人道等价值的动态平衡，进而推进国家治理体系的现代化。

(31)国家治理能力强调的是国家统筹改革发展稳定、内政外交国防等各个领域和治党治国治军等各个方面的治理，在政府的主导之下实现国家治理思维体系、话语体系和制度体系的综合‘大转型，从单一主体管理变为民主、参与式、互动式的多元主体治理。(20)该条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

所谓沿袭，指的是《立法法》第7条对国家立法权内部关系的规范完全复制了1982年宪法关于全国人大和其常委会分别制定、修改基本法律和其他法律的规定。因此，国家治理的现代化必须建立在多元主体的培育并形成和多元利益的分配、确认并保障的基础之上。其一，就立法博弈的程序规则而言，主要是为立法机关外部的多元利益主体在立法前期和立法过程中提供有效表达、公开竞争的机制，从而使得立法成果能够最大程度地融合不同利益主体的权利诉求，有利于防止破坏分配正义的暗箱操作，有利于避免有法不依的情况的产生，为自觉守法、严格执法、公正司法筑建共识基础。郑毅：《立法法修改应重点关注地方立法权改革》，载《检察日报》2014年6月9日，第6版。

(36) 第二，以有效的立法博弈和交涉推动国家治理能力的现代化。申言之，立法权的配置制度是对其他权力和各种利益之分配权的分配并规范。因此，统一审议规则的完善、(37)辩论环节的加入、立法修正案制的细化以及单独表决程序的设计(38)等都可以成为本次《立法法》修改的具体程序对象。⑩许章润：《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，载《政治与法律》2008年第3期。

第三种是综合运用有关的几个法律、行政法规，有针对性解决本地方特定问题的地方性法规。在公开环节上，可以逐步建立以下三项程序制度：其一，审议公开。

因此，应当有选择地逐步确立和推进记名的公开表决方式，并予以制度化和法定化。(12)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日，第1版。

因此，《立法法》的修改必须适应国家治理体系和能力的变化，国家治理现代化的转型也必须通过立法体制和制度的调整来完成自身正当性的确认和固化。②参见吴邦国在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》(2011年3月10日)。参见陈征：《私有财产征收中的第三人收益》，载《浙江社会科学》2013年第9期。如相当数量的公民或者一定层级的下级国家机关有权向全国人民代表大会，或在闭会期间向其常委会提出动议，要求对法规、规章的合法性与正当性进行审查，一旦发现有违背上位法的情形，应当及时修改、撤销或宣布无效。(15)详见1982年《宪法》第62条和第67条的规定。问题在于，规范和保障跨区域的公共服务以及跨区域重大项目的建设维护等跨区域事项的立法权属应当如何安排？再如，立法资源在中央与地方之间的流动是两者关系中面临的新问题。

这一全新政治理念的提出，极大地丰富了完善和发展中国特色社会主义制度目标的内涵和要求，对包括法治在内的中国未来整个社会主义现代化来说，无疑具有十分重大而极其深远的理论和现实意义。(30)如2010年7月30日修正的《河北省乡镇财政管理条例》、2012年3月31日修正的《湖南省乡镇财政管理条例》，又如2000年5月27日通过的《湖南省财政监督条例》、2002年1月18日通过的《吉林省财政监督条例》、2002年12月7日通过的《甘肃省财政监督条例》、2005年3月27日通过的《福建省财政监督条例》、2006年3月30日通过的《辽宁省财政监督条例》、2007年7月27日通过的《广西壮族自治区财政监督条例》、2008年11月27日通过的《山东省财政监督条例》、2009年7月31日通过的《江西省财政监督条例》、2013年5月30日通过的《四川省财政监督条例》、2013年11月22日通过的《安徽省财政监督条例》等。

就后者而言，从现代国家治理的内在需求和目标实现来看，扩大地方立法的领域和范围当属大势所趋。即禁止授权的立法事项仅限于有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等，这同样意味着国务院在制度层面获得了除前述事项之外的关于公民政治权利、财产权利、人身权利和其他基本权利的立法及其限制乃至剥夺的权力。

⑥ 一、《立法法》修改的国家治理新视角 《立法法》改什么，怎么改？这是一个见仁见智的问题，⑦又是决策者迫切需要回答的问题。其次，在设计中央权力机关对同级行政机关的立法授权上凸显出整体性粗疏。

由此，《立法法》修改的文本结果理应忠实展现国家治理体系、治理能力转型的真实状态和多元立法利益博弈的固化结果。过窄之一是对公民政治权利的法律保留不完整。(29)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。张琼辉：《修改立法法适度扩大地方立法权》，载《法制日报》2014年4月14日，第13版。

我国立法权力制度的完善，或多或少都将涉及宪法的修改或者对人民代表大会制度的重大调整。过窄之二是对公民财产权的保障不充分。

(34)因此，立法程序的完善应当成为本次《立法法》修改的重要使命。必须肯定，《立法法》在配置中央和地方立法权力关系上具有长足的进步，如第8条和第64条第2款对中央专有立法和中央与地方共有立法的确定体现并细化了既维护社会主义法制的统一和尊严又发挥两个积极性的两项宪法原则。

除在整体上公布法案的表决结果，即或者仅仅公布法案通过与否，或者还同时公布其中持赞成、反对或者弃权态度的各有多少人，占多大比例之外，对于与公开甚为密切的每个代表或者委员是否履行以及如何履行立法表决职责，包括表决与否、弃权与否和赞成与否等信息，均处于秘而不宣的状态。兹事体大，必须集思广益、慎重谋划。

其不仅表现为授权期限的不确定、(21)授权效力的不明确(22)和授权监督的不严格，(23)而且在授权范围上具有过于宽泛性和不严谨性，即有关法律保留立法事项的规定既狭窄又模糊。每一部立法都是时代的产物，也都无法脱离其所依附的宏观制度框架和社会背景。(14)详见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立法活动始终体现着对事权、财权、人事权等诸多权力及利益的分配和再分配，而立法权限制度就是对不同治理主体创制法规范权力的配置。

其中两条底线必须守住： 一方面，根据《决定》的部署，我国现有的政治制度和治理结构在2020年之前不会进行实质性的改革。再如，如何处理税收立法权归属的问题，又如何处理较大的市的地方立法权问题，都应当在宪法框架下进行科学论证。

《立法法》的实施，以国家立法的方式推进了中国立法的规范化，使立法活动逐步驶入制度化、民主化和科学化的轨道。换言之，我国的国家治理转型机制应当从以经济改革为先导来塑成法律的追认模式，转变为以创制法律为路径来推动全方位改革的规范模式，引致治理者对新出现的经济利益和社会结构做出法律文本的阐释，撞击既有的法律框架，然后通过立法成果引导政府改革，使公权运行的效用目标与相关利益人的效用目标达致协调，进而实现全社会的可持续稳定和可持续发展。

(39)对此，《立法法》的修改应当设定立法监督的启动、审查和终结具体程序，(40)并进一步明确立法的矫正机制。此外，在我国特色社会主义法律体系形成以及国家治理模式变革的大背景下，《立法法》仍需对下述重大问题予以理性且系统的回应：如何在规则创制领域进一步调动中央和地方两个积极性？地方是否仍需立法以及进行哪种形式(20)的立法？哪些地方主体有权立法及其立法权限？如何判断地方立法的内容创新或权限僭越？如何通过立法权限的适度调整和立法监督的切实到位来推进党的十八届三中全会提出的既加强中央政府宏观调控职责和能力又加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责(29)的落实？例如，财税体制是调整我国中央地方关系的关键点。